工商聯(lián)第三方評估的上海實(shí)踐
開展第三方評估是我國政府積極吸納國際通行做法、創(chuàng)新國家治理體系、提升國家治理能力和治理水平的重要舉措。在非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，長期以來，我國非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在穩(wěn)定增長、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)情況如何，民營企業(yè)感受到多少政府“放管服”的便利，民企有多少政策獲得感？如何增進(jìn)民企更多的政策獲得感？2013年9月，國務(wù)院首次委托全國工商聯(lián)對鼓勵(lì)民間投資“新36條”落實(shí)情況進(jìn)行評估。同年，上海市工商聯(lián)結(jié)合全國工商聯(lián)工作部署和上海市重點(diǎn)工作，首次參與到推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的第三方評估工作中。
自2013年至今，上海市工商聯(lián)每年都參與了全國工商聯(lián)牽頭的圍繞民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的評估工作。除此之外，上海市工商聯(lián)每年還圍繞上海市有關(guān)制度創(chuàng)新情況和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等持續(xù)開展評估?！伴_展第三方評估是新形勢下工商聯(lián)履行參政議政、民主監(jiān)督職能的新抓手。這些政策評估成果是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)政策有效落地、促進(jìn)政府提高服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)。”日前，上海市工商聯(lián)調(diào)研部部長張捍接受記者采訪時(shí)如是說。
憑什么作為“第三方”？
第三方評估指相對于“第一方”(政策制定者)和“第二方”(政策對象)，由獨(dú)立于政策之外的第三方所進(jìn)行的描述、收集和分析有用的客觀資料并將資料轉(zhuǎn)變成具有邏輯關(guān)系的信息，提供給決策者作為主觀價(jià)值判斷的一系列工作活動(dòng)。
從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，第三方機(jī)構(gòu)的身份是體制內(nèi)還是體制外并不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是看評估者與制定者、執(zhí)行者之間是否有利益關(guān)系，是否足夠中立、獨(dú)立。社會(huì)力量不見得能與決策者的利益剝離開；而體制內(nèi)的評估者，只要不存在利益關(guān)系即可視為立場中立。
張捍接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展30多年來，工商聯(lián)的作用有目共睹。比如，在宏觀層面，工商聯(lián)為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展建言獻(xiàn)策，許多政策的出臺(tái)得益于工商聯(lián)組織的參與和推動(dòng)；在微觀層面，工商聯(lián)與企業(yè)聯(lián)系頻繁，特別是與代表性強(qiáng)的企業(yè)聯(lián)系較多，是最接地氣的商會(huì)組織；在國際層面，工商聯(lián)（總商會(huì)）組織開展國際間的“經(jīng)濟(jì)民間外交”，有的已形成品牌優(yōu)勢。
“工商聯(lián)既是民企的‘娘家人’，更是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘知情人’。工商聯(lián)是黨和政府聯(lián)系非公有制經(jīng)濟(jì)人士的橋梁紐帶，政府管理和服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)的助手，工商聯(lián)的自身定位保證了其評估是站在一個(gè)較為客觀的立場上?！睆埡凑f。
正因如此，為了深入推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)，科學(xué)評價(jià)民營經(jīng)濟(jì)政策的成效，從而更加精準(zhǔn)、有效地提供政策供給，《中共上海市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2014年工作要點(diǎn)》明確提出了“建立市工商聯(lián)第三方評估機(jī)制”的工作要求。為切實(shí)推進(jìn)該項(xiàng)工作形成長效機(jī)制，2014年，上海市工商聯(lián)專門制定了《上海市工商聯(lián)第三方評估工作機(jī)制》。
如何保障評估的科學(xué)性？
真實(shí)而詳盡的數(shù)據(jù)是評估科學(xué)有效的客觀基礎(chǔ)。上海市工商聯(lián)評估所用的數(shù)據(jù)來源是大樣本調(diào)查。如，在“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第三方評估”中，上海市工商局協(xié)助提供了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)注冊登記的2萬多家企業(yè)名錄，為問卷調(diào)查建立了完整的企業(yè)樣本數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，與上海市統(tǒng)計(jì)局合作，每年都開展超過1200份的企業(yè)問卷調(diào)查，確保評估信息來源的廣泛性、代表性、客觀性和科學(xué)性。
在“民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)差別化待遇情況”評估中，上海市工商聯(lián)對174件上海市地方性法規(guī)、307件上海市政府規(guī)章，796件國家和上海市相關(guān)部門文件（國家層面393件，上海層面403件）共1277件國家和本市層面地方法規(guī)、政府規(guī)章和部門文件，進(jìn)行系統(tǒng)梳理、逐條查對，并通過241家企業(yè)有效問卷調(diào)查和多次企業(yè)座談，為評估提供了有力的客觀數(shù)據(jù)支撐。
科學(xué)而多樣的方法是評估科學(xué)有效的技術(shù)支撐。據(jù)介紹，上海市工商聯(lián)的第三方評估工作充分借助內(nèi)、外部資源，形成工作合力，并采用大樣本問卷調(diào)查、分類別座談會(huì)、實(shí)地走訪、專家研討會(huì)等多種方法，將定量分析和定性分析相結(jié)合，力求評估客觀、準(zhǔn)確。
在評估中，上海市工商聯(lián)組織政府部門座談會(huì)、企業(yè)座談會(huì)、社會(huì)組織座談會(huì)、專家學(xué)者座談會(huì)等，廣泛聽取各方對政策執(zhí)行情況的評價(jià)、政策訴求和意見建議。如“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新一年度評估”中，先后組織了自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)企業(yè)座談會(huì)、自貿(mào)區(qū)物流企業(yè)座談會(huì)、擬注冊企業(yè)座談會(huì)、金融機(jī)構(gòu)座談會(huì)、專家座談會(huì)等5場座談會(huì)，吸收各方對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新情況相關(guān)建議。
評估報(bào)告形成初稿后，上海市工商聯(lián)都會(huì)與市商務(wù)委、市金融辦、市工商局、上海海關(guān)等相關(guān)單位進(jìn)行反復(fù)多次求證，聽取情況說明，確保評估準(zhǔn)確、抓住重點(diǎn)、表述客觀、建議務(wù)實(shí)。
健全的機(jī)制和經(jīng)費(fèi)的支撐是促進(jìn)評估科學(xué)有效的組織保障。上海市工商聯(lián)的做法是：第一，充分發(fā)揮人民團(tuán)體自身優(yōu)勢，在系統(tǒng)內(nèi)成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組以及課題組，發(fā)動(dòng)各基層組織配合實(shí)地調(diào)查；第二，邀請“外腦”參與合作研究。上海市工商聯(lián)通過上海市發(fā)展研究中心招標(biāo)選擇專業(yè)研究機(jī)構(gòu)加入課題組；第三，發(fā)揮工商聯(lián)政府助手的作用來調(diào)動(dòng)政府資源。上海市工商聯(lián)與市統(tǒng)計(jì)局合作，開展相關(guān)的專業(yè)、獨(dú)立、權(quán)威問卷調(diào)查，并與有關(guān)政府單位等合作方一起進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對課題調(diào)研情況加強(qiáng)研究分析。
在評估的經(jīng)費(fèi)保障方面，上海市工商聯(lián)負(fù)責(zé)第三方評估工作的相關(guān)部門在年度預(yù)算上予以統(tǒng)籌安排，確保第三方評估工作有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。
實(shí)際效果如何？
上海市工商聯(lián)開展的一系列第三方評估，得到全國工商聯(lián)、上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。
時(shí)任上海市市長楊雄曾對《半年度中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新第三方評估報(bào)告》給予充分肯定，他認(rèn)為：此評估報(bào)告所提問題和建議還是比較中肯的，請自貿(mào)區(qū)管委會(huì)會(huì)同有關(guān)部門研究，采取措施改進(jìn)；看完《二年度中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新第三方評估報(bào)告》后，他要求，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)研究，有關(guān)問題可納入明年工作計(jì)劃，加以改進(jìn)。
在評估報(bào)告中所反映出來的一些突出問題引起政府有關(guān)部門的高度重視。
“民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)差別化待遇情況”的報(bào)告反映了“民營企業(yè)科技人員在技術(shù)、管理等要素分配中的申訴問題”等問題，列入上海市民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議專題會(huì)議議題，作為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸性、關(guān)鍵性問題，從全市制度層面推動(dòng)解決；“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)半年度制度創(chuàng)新情況”評估中反映的某企業(yè)教育培訓(xùn)準(zhǔn)入問題，已由上海市發(fā)展改革委協(xié)調(diào)市教委、市工商局等有關(guān)部門解決。
第三方評估相關(guān)報(bào)告多次獲得全國和上海市相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)?！栋肽甓群腿甓戎袊ㄉ虾＃┳再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新第三方評估報(bào)告》在上海市人民政府第十屆決策咨詢百多個(gè)成果評選中獲優(yōu)秀成果內(nèi)部獎(jiǎng)（范圍為上海市各部、委、辦、局、人民團(tuán)體等）；在全國工商聯(lián)2015年優(yōu)秀調(diào)研成果評選中獲得優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告和理論文章一等獎(jiǎng)、2014年上海統(tǒng)戰(zhàn)調(diào)查研究和理論研究優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)；2016年，《上海市工商聯(lián)開展第三方評估工作》獲上海統(tǒng)戰(zhàn)工作實(shí)踐創(chuàng)新優(yōu)秀成果獎(jiǎng)。
在第三方評估工作開展中，上海市工商聯(lián)還將有關(guān)政策信息有效傳遞給企業(yè)，寓服務(wù)于評估調(diào)研之中。
一方面，全面搜集、定期整理相關(guān)政策信息并通過多種渠道，及時(shí)、有效傳遞到區(qū)縣工商聯(lián)、行業(yè)商會(huì)和民營企業(yè)。例如，連續(xù)編制了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策匯編》（一）、（二）和（三）等分送給企業(yè)，政策匯編一度加印，成了“搶手貨”。
另一方面，對企業(yè)反映的問題和建議，及時(shí)匯總信息，通過《要情專報(bào)》、《調(diào)研參閱》及《社情民意信息》等多種載體渠道，向全國工商聯(lián)，上海市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和市相關(guān)部門反映，推動(dòng)解決企業(yè)實(shí)際困難，增強(qiáng)政策落地實(shí)效。
2014年，“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)半年度制度創(chuàng)新情況評估”中反映了某海洋工程裝備企業(yè)反映的研發(fā)資金、成果轉(zhuǎn)化等問題專報(bào)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)后，上海市寶山區(qū)政府多次召開協(xié)調(diào)會(huì)，推進(jìn)問題解決；由市工商聯(lián)推薦至市經(jīng)信委，經(jīng)市經(jīng)信委推薦申請國家海洋工程裝備產(chǎn)業(yè)科研資金扶持項(xiàng)目已中標(biāo)等，評估工作廣受企業(yè)好評。
對于今后這項(xiàng)工作的發(fā)展走勢，時(shí)任上海市委常委、市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長沙海林表示，建立第三方評估機(jī)制并開展相關(guān)工作是上海市工商聯(lián)更好體現(xiàn)其組織屬性（統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟(jì)性、民間性），更積極主動(dòng)地服務(wù)改革發(fā)展大局的一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，值得充分肯定。他希望市工商聯(lián)把握發(fā)展方向，完善工作機(jī)制，把這項(xiàng)工作抓深、抓實(shí)、抓好。
張捍告訴記者，上海市工商聯(lián)將更加注重在三個(gè)方面著力：一是進(jìn)一步發(fā)揮參政議政職能，提供決策參考，促進(jìn)政策落地有實(shí)效。對于國家層面相關(guān)問題，積極通過全國工商聯(lián)反映，推動(dòng)破解制度設(shè)計(jì)層面的瓶頸問題。二是加強(qiáng)政策信息宣傳，做好政策宣傳、解讀和輔導(dǎo)工作，及時(shí)了解企業(yè)的困難和問題，做好跟進(jìn)服務(wù)。三是加強(qiáng)評估成果轉(zhuǎn)化的工作總結(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)工作機(jī)制，不斷提高評估科學(xué)性，切實(shí)發(fā)揮評估效應(yīng)，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)政策落地、落實(shí)、落細(xì)。
相關(guān)聯(lián)接1：
“找茬”的評估
改革進(jìn)入深水區(qū)，當(dāng)前“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，非公有制經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展“道阻且長”。2013年首次出現(xiàn)的國務(wù)院對民營經(jīng)濟(jì)政策第三方評估，體現(xiàn)了黨和政府對發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的高度關(guān)切，是黨和政府發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)“三個(gè)毫不動(dòng)搖”的極佳注腳之一。
多年來，由于一些原因，有些非公有制經(jīng)濟(jì)政策落地效果并不盡如人意，例如民企多年詬病政策執(zhí)行“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，“紅頂中介”現(xiàn)象等大量存在。讓有關(guān)管理部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，這樣的雙重身份帶來的傾向性弊端顯而易見。
引入第三方評估，打破了管理部門“自拉自唱”的格局，十分有利于改革舉措的落實(shí)、落地、落細(xì)。
第三方評估最重要的著眼點(diǎn)是問題導(dǎo)向。通俗的說法，叫“找茬”，在政策執(zhí)行的全過程中“找茬”，在“找茬”中建良言、獻(xiàn)良策，為政府決策提供參考。
“找茬”不能亂“找”，要運(yùn)用理性、科學(xué)的方法來“找”，方能體現(xiàn)評估的專業(yè)性、權(quán)威性。工商聯(lián)入選第三方評估“人選”，有其自身定位獨(dú)特的因素，但也應(yīng)看到，開展調(diào)研參政議政是工商聯(lián)工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，雖然工商聯(lián)不是決策部門，不具備政府職能手段，但在非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，工商聯(lián)運(yùn)用自身優(yōu)勢，早就創(chuàng)造性地開展了大量深入到經(jīng)濟(jì)最基層的調(diào)查研究，具有豐富的非公有制經(jīng)濟(jì)調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)。
以全國工商聯(lián)為例，自2011年起，全國工商聯(lián)舉全系統(tǒng)之力，分別由5至6位會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)深入基層開展全國性的中小微企業(yè)調(diào)研，形成《我國中小企業(yè)狀況調(diào)查報(bào)告》、《工商聯(lián)服務(wù)引導(dǎo)小型微型企業(yè)保生存謀發(fā)展調(diào)研報(bào)告》、《我國非公有制經(jīng)濟(jì)人士思想狀況調(diào)查報(bào)告》、《中小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新調(diào)研報(bào)告》等，得到中共中央和國務(wù)院多位領(lǐng)導(dǎo)同志的重要批示，推動(dòng)了國家有關(guān)政策的出臺(tái)。
事實(shí)上，整個(gè)工商聯(lián)系統(tǒng)在實(shí)踐中探索了許多行之有效的調(diào)研民營經(jīng)濟(jì)“方法論”。其獲取基礎(chǔ)信息并開展專業(yè)研究也都形成了自己的獨(dú)特風(fēng)格。因此，工商聯(lián)成為民營經(jīng)濟(jì)政策評估第三方并不意外。
能“找茬”，還要能想法子，法子還要管用，這樣的第三方評估才有更大的意義。
上海市工商聯(lián)的第三方評估實(shí)踐，已經(jīng)有不少建議被政府采納，也推動(dòng)了一些企業(yè)解決實(shí)際問題。全國工商聯(lián)的公開資料顯示，2013年至2014年，受國務(wù)院和有關(guān)部門委托，全國工商聯(lián)對“民間投資36條”42項(xiàng)實(shí)施細(xì)則貫徹落實(shí)情況，對《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》貫徹落實(shí)情況，對落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)、向非國有資本推出一批投資項(xiàng)目的政策措施落實(shí)情況，對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見》貫徹落實(shí)情況進(jìn)行第三方評估。這些第三方政策評估都得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定和有關(guān)部門的高度重視，已成為新形勢下全國工商聯(lián)履行參政議政、民主監(jiān)督職能的重要渠道。
從時(shí)間上看，有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的第三方評估尚處在起步階段。據(jù)記者了解，不少省級工商聯(lián)開展了相關(guān)工作，例如，西藏自治區(qū)工商聯(lián)也開展了類似的第三方評估。從長遠(yuǎn)看，非公有制經(jīng)濟(jì)第三方評估本身還需不斷摸索實(shí)踐并積累經(jīng)驗(yàn)，建立起長效機(jī)制。政策在第三方不斷“找茬”中趨于不斷修正、創(chuàng)新，對于非公有制經(jīng)濟(jì)而言，這是最有價(jià)值的紅利所在。
相關(guān)聯(lián)接2：
上海市工商聯(lián)部分第三方評估項(xiàng)目
2013年，參與“關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資實(shí)施細(xì)則貫徹落實(shí)情況調(diào)查評估”“《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14號）貫徹落實(shí)情況調(diào)查評估”。
2014年，參與“《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見》（國辦發(fā)〔2013〕8號）貫徹落實(shí)情況評估”“《落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)和示范項(xiàng)目》第三方評估”，開展“本市科技型、創(chuàng)新型企業(yè)扶持政策實(shí)施效果評估”。
2014年~2016年，開展“半年度、第一年度、第二年度和第三年度自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新情況評估”，對上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資管理制度改革、金融領(lǐng)域創(chuàng)新、貿(mào)易便利化等方面的制度創(chuàng)新情況進(jìn)行全面評估。
2014年，牽頭開展“上海民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)差別化待遇情況”評估。
2015年開展“上海市行政審批過程中對民營資本差別化待遇情況研究”。
2016年，參與全國工商聯(lián)的民間投資第三方評估。
內(nèi)容來源：摘自《人民政協(xié)報(bào)》
